Dejan Rakita, Valter.Portal
Država Bosna i Hercegovina je jedinstven primjer zemlje u kojoj zabrana raspolaganja državnom imovinom ne važi za sve jednako. Dok projekti od javnog interesa, poput izgradnje autoputeva (poput dionice Maoča na dijelu autoputa od Tuzle do Orašja), stoje zakočeni zbog nemogućnosti prenamjene zemljišta, rudarske kompanije — često sumnjivog poslovanja, strane i bez jasnog nadzora — uspijevaju da dobiju koncesije, urbanističke saglasnosti i pristup državnim šumama.
U završnom nastavku serijala o najavljenom rudniku hroma kod Vareša, istražujemo pravne temelje i rupe koje omogućavaju ovakvu praksu. Razgovarali smo s advokatima, ekolozima, aktivistima i predstavnicima Transparency Internationala BiH, kako bismo razumjeli kako izgleda pravni okvir u kojem se jedna od najvažnijih odluka — dati pristup prirodnim resursima — donosi često bez učešća javnosti i bez odgovornosti institucija.
ZAKONI POSTOJE, ALI PROBLEM JE PRIMJENA
Kada je u oktobru ove godine objavljeno da je izgradnja dionice autoputa Tuzla–Orašje ponovo zakočena jer se ne može prenamijeniti poljoprivredno i šumsko zemljište u građevinsko, mnogima je to bio samo još jedan dokaz da država ne zna ili ne želi rješavati sistemske probleme. Ali istovremeno, oko stotinu kilometara južno, kompaniji Seven Plus omogućen je pristup državnoj šumi na lokalitetima Duboštica i Tribija kod Vareša— radi istraživanja hroma.
Zabrana raspolaganja državnom imovinom, koju je još 2005. nametnuo tadašnji visoki predstavnik Paddy Ashdown, očigledno se ne primjenjuje jednako. I dok se opštine, gradovi i entiteti žale da ne mogu graditi javne objekte, rudarske kompanije prolaze ispod radara.
Državna imovina je pod zabranom raspolaganja i biće takva sve dok Parlamentarna skupština BiH ne usvoji zakon o njoj. Raspolaganje tom imovinom upravo je i spor između vlasti u Republici Srpskoj što je na kraju uzrokovalo veliku političku krizu koja je, barem zasad, rezultirala (vjerovatnim) odlaskom Milorada Dodika sa političke scene BiH, barem na nekoj javnoj funkciji u narednih šest godina. Republika Srpska već duže zastupa stav da državna imovina pripada entitetima, a ne državi Bosni i Hercegovini, zbog čega se politički predstavnici iz ovog entiteta protive donošenju zakona na državnom nivou. Više zakona koje je RS usvojila s ciljem regulisanja državne imovine Ustavni sud BiH je proglasio neustavnim.
Ustavni sud BiH je u aprilu 2024. donio odluku u predmetu U-3/24, kojom je jasno utvrđeno da se državna imovina ne može koristiti, prenamjenjivati niti dodjeljivati bez saglasnosti nadležnih državnih organa. Ovom presudom dodatno je potvrđeno da entiteti, kantoni i opštine ne mogu samoinicijativno raspolagati državnim zemljištem, uključujući i šumsko-poljoprivredne površine, bez odluke institucija BiH.
Državna imovina u Bosni i Hercegovini obuhvata svu imovinu koja pripada državi po osnovu Sporazuma o sukcesiji iz 2001. godine, kao i onu kojom je do 1991. upravljala Socijalistička Republika BiH – uključujući vazdušni prostor, vode, poljoprivredno i šumsko zemljište, javne puteve, trgove, infrastrukturne mreže, kulturno-istorijske spomenike i međunarodne aerodrome. Riječ je o javnim dobrima od opšteg interesa koja se ne mogu prenijeti u privatno vlasništvo bez posebnih zakonskih procedura i saglasnosti državnih institucija.
ŠTA SVE SPADA POD “ZABRANJENO RASPOLAGANJE”
Advokat Davorin Marinković, partner u advokatskoj kancelariji „Dimitrijević i partneri“, jednoj od vodećih kancelarija u BiH koja pravno savjetuje domaće i strane investitore, pojašnjava:
„Dodjela koncesije je moguća čak i kada se radi o državnoj imovini, jer to ne znači automatski i pravo na zemljište. Međutim, kada investitor želi pretvoriti šumsko zemljište u građevinsko, mora imati saglasnost vlasnika — a to je država BiH. Tu se dolazi do problema jer državna komisija za imovinu ne funkcioniše već godinama”, pojašnjava on.
Marinković, inače specijalizovan upravo za pitanja iz oblasti koncesija, ističe i nedavnu odluku Ustavnog suda BiH (U-3/24), koja dodatno pooštrava zabranu:
„Zabrana se sada odnosi na sve aktivnosti koje zahtijevaju aktivno učešće vlasnika, pa i prenamjenu zemljišta. Drugim riječima, i davanje saglasnosti za istraživanja ili gradnju na državnom zemljištu, bez odluke institucije BiH, spada pod zabranjeno raspolaganje.”
On ističe da, pored federalnog zakona, u Federaciji BiH postoje i kantonalni zakoni o koncesijama koji detaljno regulišu postupke i uslove dodjele. U praksi to znači da većinu koncesija dodjeljuju kantonalne vlade, odnosno resorna ministarstva u tim kantonima. Marinković dodaje da je oblast koncesija u FBiH “prvenstveno regulisana federalnim Zakonom o koncesijama, odnosno kantonalnim zakonima o koncesijama koji regulišu koncesije, Zakonom o rudarstvu FBiH, a u proceduri je i donošenje novog zakona, dok je zaštita okoliša je uređena federalnim Zakonom o zaštiti okoliša”.
Sa druge strane, Damjan Ožegović iz Transparency International BiH, upozorava da aktuelna praksa otkriva duboku institucionalnu nedosljednost i selektivnu primjenu zakona. Ističe da zakonski okvir sam po sebi nije problematičan, već način na koji se koristi – ili ignoriše.
„Kada postoji politička volja ili interes određenih ekonomskih i partijskih struktura, institucije brzo pronalaze ‘pravni okvir’ da privatnicima omoguće koncesije ili dugoročni zakup državnog zemljišta. Ali, kada je riječ o projektima od javnog interesa, tada se pojave navodno nepremostive prepreke“, kaže Ožegović.
Po njegovim riječima, ovakav pristup pokazuje da pravni sistem u BiH ne funkcioniše kao zaštita javnog interesa, već kao sredstvo kontrole resursa i raspodjele koristi unutar uskih političko-ekonomskih krugova. Tako se zemljište i šume, umjesto da budu razvojni potencijal, pretvaraju u oruđe političkog uticaja i klijentelizma.
Ožegović upozorava da institucije i funkcioneri u BiH svjesno koriste pravne praznine i fragmentiranost zakonskog okvira, poput nepostojanja zakona o državnoj imovini, kako bi izbjegli odgovornost ili omogućili dodjelu spornih koncesija.
„Koncesije se gotovo nikada ne dodjeljuju na osnovu javnog poziva i konkurencije, već jednostranim inicijativama investitora. Štaviše, i taj minimum transparentnosti se sve češće zaobilazi“, ističe Ožegović.
PROFESIONALNI ČUVARI KONCESIJA
On navodi primjer uhodane prakse u kojoj javna preduzeća dobijaju koncesije kao nosioci djelatnosti od opšteg interesa, da bi ih kasnije preprodala ili prenijela na novoosnovana, često privatna pravna lica.
„U BiH je čak poznat fenomen ‘profesionalnih čuvara koncesija’ – ljudi koji su, koristeći pristup informacijama, zauzeli prirodna dobra bez namjere da ih eksploatišu, čekajući priliku da ih preprodaju dalje“, upozorava on.
Majda Ibraković iz Eko BiH mreže smatra da je sistem dodjele koncesija u Bosni i Hercegovini duboko problematičan i dizajniran tako da pogoduje investitorima, a ne javnom interesu.
„Država se u tom procesu ponaša više kao agent privatnih korporacija, nego kao čuvar prirodnih resursa i interesa svojih građana“, upozorava ona. Posebno ističe apsurdnost ekonomske logike postojećeg modela.
„Koncesione naknade su simbolične – negdje iznose tri, negdje pet posto, a u Zeničko-dobojskom kantonu čak i manje od jedan posto“, kaže Ibraković.
Kao ilustrativan primjer navodi slučajeve u ZDK: „Najavite javnosti da se traži zlato, a onda dobijete dozvolu za olovo i cink, a usput pronađete plemenite, rijetke i tzv. kritične metale. Sačekate da im poraste cijena na tržištu, prodate i zaradite milione, a državi isplatite – nepune četiri marke po toni rude. Bilo koje rude!“
Ona ukazuje na još dublji problem.
„Uključenje lokalne zajednice je gotovo nepostojeće. Javno se kaže da su održane javne rasprave, ali građani saznaju za rudarske projekte tek kad vide mašine. U Varešu je javna rasprava održana tokom pandemije, a mnoge dozvole izdate su tada, kada je pažnja javnosti bila na drugim temama“, dodaje Ibraković.
Prema njenim riječima, kompanije imaju razrađene strategije:
„One finansiraju lokalne događaje, stipendije, sportske klubove i grade imidž dobročinitelja — dok istovremeno planiraju projekte koji mijenjaju pejzaž zajednice za uvijek.”
Ena Kljajić Grgić iz Transparency Internationala BiH upozorava da javni organi u praksi često ograničavaju pristup ugovorima o koncesijama i srodnim dokumentima, uprkos tome što zakoni propisuju transparentnost u tim postupcima.
„U slučaju rudnika u Varešu, Zakon o koncesijama ZDK je donesen upravo kako bi se obezbijedio jasan i transparentan pravni okvir, ali institucije te principe često ignorišu“, navodi Kljajić Grgić. Kaže da se zahtjevi za pristup informacijama redovno odbijaju bez adekvatnog obrazloženja, bez sprovedenog testa javnog interesa i bez razmatranja šireg konteksta.
INSTITUCIJE MORAJU OMOGUĆITI UVID I PRISTUP JAVNIM DOKUMENTIMA
Građani su, kaže, zbog toga primorani da pokreću dugotrajne upravne sporove, što dodatno otežava njihovu borbu za informacije od javnog značaja.
Kljajić Grgić podsjeća i da Federacija BiH ima Zakon o slobodi pristupa informacijama, koji jasno reguliše pravo javnosti na uvid u dokumente koje posjeduju javni organi – uključujući i ugovore o koncesijama.
„Naša država je ratifikovala i Tromso konvenciju, kojom se priznaje pravo fizičkim i pravnim licima na pristup zvaničnim dokumentima, bez obzira na motiv. To je posebno važno za novinare, jer im omogućava da efikasnije nadziru rad javnih institucija“, zaključuje.
Kada je riječ o učešću građana u procesima donošenja odluka, advokat Davorin Marinković ukazuje na to da zakonodavni okvir u oblasti koncesija nije dovoljno precizan.
„Propisi o koncesijama često ne daju jasan i eksplicitan okvir za uključivanje lokalne zajednice – a kad to kažem, mislim na stanovništvo, ne na lokalne samouprave“, objašnjava on. Zbog toga, dodaje, ostaje na odgovornosti institucija da same prepoznaju potrebu da komuniciraju s građanima, iako to zakon od njih izričito ne traži.
Ipak, postoji prostor u drugom segmentu: „Za razliku od samog procesa dodjele koncesija, procedura odobravanja studije uticaja na životnu sredinu jeste zakonski jasna i predviđa obavezno učešće javnosti“, kaže Marinković.
Transparency International BiH ukazuje da institucije često ignorišu svoje zakonske obaveze.
„Ugovori o koncesijama se često kriju, iako Zakon o slobodi pristupa informacijama i međunarodni instrumenti, poput Tromso konvencije, nalažu javnost dokumentacije“, naglašava Ena Kljajić Grgić iz TI BiH.
Ona ističe da iako zakoni u BiH formalno propisuju institucionalni nadzor nad koncesijama, stvarnost često izgleda potpuno drugačije. Propisi predviđaju mogućnost raskida ugovora u slučajevima kada koncesionari ne ispunjavaju obaveze – ali se te odredbe rijetko primjenjuju.
Osim Zakona o koncesijama, u BiH postoje i Zakon o rudarstvu FBiH, Zakon o zaštiti okoliša i Zakon o šumama. Međutim, nijedan od njih se dosljedno ne provodi. Postupak procjene uticaja na okoliš, koji bi trebalo da bude glavna brana neodrživim projektima, često se svede na formalnost.
„Kvalitet urađene studije uticaja na životnu sredinu bi po mom mišljenju možda bila prva brana od negativnog razvoja događaja. Dobro urađena studija od kredibilne kuće već daje naznake mogućih negativnih uticaja, a sam postupak njenog odobravanja od strane nadležnog organa koji uključuje i učešće javnosti i lokalne zajednice daje nadležnom organu elemente za donošenje ispravne odluke u vezi sa daljom sudbinom projekta. Kada počne realizacija projekta, na inspekcijskim je organima da kontrolišu da li se koncesionar pridržava svih uslova i obaveza navedenih u okolinskoj dozvoli“, kaže za Valter advokat Davorin Marinković.
Majda Ibraković smatra da su inspekcijske službe jedna od najslabijih karika u sistemu zaštite okoliša u Bosni i Hercegovini. Inspektora je premalo, često su nestručni, skloni političkom i finansijskom pritisku, a sistem nije spreman da se suoči s izazovima koje donose veliki rudarski projekti, posebno oni iza kojih stoje moćne međunarodne korporacije.
„ADRIATIC METALS“ PONAVLJA OBRAZAC „ARCELOR MITTALA“
Kao najdrastičniji primjer navodi slučaj ArcelorMittala, koji je „faktički pobjegao“ iz BiH nakon što je prodao zeničku željezaru, ostavivši za sobom ogromno zagađenje i trajne posljedice – bez ikakvih sankcija.
„Isti obrazac se ponavlja i sa Adriatic Metals, sada Dundee Precious Metals. Ekološki kriminal je u EU konačno prepoznat kao posebno krivično djelo, a kod nas je i dalje bez posljedica“, kaže Ibraković. Dodaje da bi pravične kazne za ekološke štete obeshrabrile investitore da ulažu u visokorizične rudarske projekte, „jer bi tada konačno morali preuzeti odgovornost, a ne samo profit“.
Na pitanje koliko je Bosna i Hercegovina udaljena od evropskih standarda u upravljanju prirodnim resursima, advokat Davorin Marinković odgovara da „naši propisi uopšte nisu loši – mnogi su već preuzeti iz EU direktiva“.
Problem, kako kaže, nije u zakonima, već u “svijesti institucija koje te propise provode i većeg angažmana javnosti oko tih pitanja, ali to više nije pravno pitanje”.
Sličan stav dijeli i Ena Kljajić Grgić iz Transparency Internationala BiH, koja naglašava da bi Bosna i Hercegovina morala mnogo ozbiljnije pristupiti primjeni Aarhuske konvencije – međunarodnog dokumenta koji garantuje pravo javnosti na informisanje, učešće u odlučivanju i pristup pravdi u pitanjima zaštite okoliša.
Zemljište, šume i rijeke Bosne i Hercegovine tako danas postaju nova linija fronta između privatnog profita i javnog interesa. Pravna nedefinisanost, nefunkcionalnost institucija i selektivna primjenazakona omogućili su model u kojem investitori dolaze do vrijednih resursa bez odgovornosti, dok lokalne zajednice i strateški infrastrukturni projekti ostaju taoci političke trgovine i administrativnih barijera.
Ako BiH želi sačuvati ono što još ima – neophodno je hitno redefinisati zakonodavni okvir, osigurati nadzor i vratiti građanima ulogu u odlučivanju. Jer pravo na vodu, šume i zdrav okoliš ne može biti ustupljeno bez pitanja – ni za kakvu cijenu.
